Diagnoza z Nowego Delhi
António Guterres stanął 13 września przed uczestnikami szczytu BRICS w Nowym Delhi i powiedział, że instytucje międzynarodowe powinny odzwierciedlać świat inny niż ten z 1945 roku. Sekretarz generalny ONZ wskazał Radę Bezpieczeństwa oraz instytucje z Bretton Woods. Wezwanie nie dotyczyło wyłącznie prestiżu państw, które chcą usiąść bliżej środka stołu. Chodzi też o wpływ na decyzje o pokoju, finansowaniu rozwoju i regułach globalnej gospodarki. Na forum skupiającym znaczące gospodarki wschodzące taka diagnoza znajduje wdzięcznych słuchaczy. Trudniejsza część zaczyna się po oklaskach: obecny podział głosów i uprawnień musieliby zmienić ci, którzy na nim korzystają. Samo przyznanie, że mapa polityczna świata się zmieniła, nie przesuwa jeszcze żadnego krzesła. Szczególnie gdy zgodę na przestawienie muszą wydać najwygodniej usadowieni.
Guterres przedstawił reformę jako warunek bardziej zrównoważonej wielobiegunowości. To ważne zastrzeżenie, bo więcej ośrodków siły nie oznacza automatycznie sprawiedliwszych reguł. Państwa mogą domagać się większej reprezentacji w imię zasady, a następnie spierać się o to, czyje prawo głosu ma wzrosnąć pierwsze. Rada Bezpieczeństwa jest tu najbardziej widocznym przykładem: ma rozstrzygać sprawy pokoju, lecz jej konstrukcja utrwala szczególną pozycję stałych członków. Sekretarz generalny mówił podczas wizyty w Indiach również o paraliżu Rady. Nie przedstawił jednak na szczycie gotowej umowy między państwami o nowym składzie, procedurze ani podziale uprawnień. Uczciwy opis niedzielnego wystąpienia musi odróżniać apel o reformę od samej reformy. Między nimi leży negocjacja, w której ogólna zgoda bywa znacznie łatwiejsza niż konkretne ustępstwo. Z perspektywy kraju bez stałego miejsca w Radzie pytanie o reprezentację jest zrozumiałe. Z perspektywy kraju, który takie miejsce już ma, reforma może oznaczać utratę wpływu na wynik głosowania. Te dwa interesy nie znikną dzięki temu, że wszyscy zgodzą się na słowo „modernizacja”.
Przy stole BRICS Guterres połączył sprawę reprezentacji z czterema polami działania: finansowaniem rozwoju, sztuczną inteligencją, klimatem i pokojem. To nie jest przypadkowy katalog tematów. Każdy pokazuje inny sposób, w jaki brak wpływu na instytucje może przełożyć się na rachunek dla państw rozwijających się. W finansach chodzi o możliwość zaciągania i restrukturyzacji długu oraz o udział w decyzjach banków rozwoju. W technologiach stawką staje się dostęp do mocy obliczeniowej, danych i kompetencji. W polityce klimatycznej spór dotyczy pieniędzy oraz kosztów transformacji. W kwestii pokoju najostrzej widać, czy wspólne reguły obowiązują także wtedy, gdy narusza je silny gracz. Guterres próbował więc związać dyskusję o miejscach przy stole z konkretnymi skutkami polityki, zamiast ograniczyć ją do protokołu dyplomatycznego.
Wpływ musi mieć budżet
Sekretarz generalny wezwał do większego udziału krajów rozwijających się w globalnym systemie finansowym oraz do wzrostu możliwości banków rozwoju. Mówił o mobilizowaniu kapitału prywatnego i lepszym oddłużeniu najbiedniejszych państw. Z tej listy wynika istotna różnica między reprezentacją symboliczną a praktyczną. Dodatkowe miejsce w organie doradczym niewiele zmieni, jeśli warunki finansowania, ciężar zadłużenia i dostęp do inwestycji pozostaną takie same. Zarazem sam większy głos nie gwarantuje taniego kredytu: banki i pożyczkodawcy oceniają ryzyko, a rządy muszą uzgodnić, kto dopłaci do bardziej ambitnego działania. Reforma instytucji wymaga zatem odpowiedzi na pytanie o zasoby, nie tylko o statut. W przeciwnym razie łatwo rozbudować język uczestnictwa bez zwiększenia zdolności do wykonania obietnic.
W części poświęconej sztucznej inteligencji Guterres ostrzegł przed koncentracją mocy w niewielkiej liczbie firm i państw. Podziękował krajom BRICS za poparcie panelu naukowego ONZ i globalnego dialogu o zarządzaniu AI. Zwrócił się też o wsparcie dla dwóch funduszy, które miałyby pomóc państwom rozwijającym się zdobywać moc obliczeniową, dane i umiejętności. Taki opis problemu jest konkretny: udział w debacie o regułach niewiele znaczy, jeśli uczestnik nie ma infrastruktury pozwalającej w ogóle korzystać z technologii. Z drugiej strony zapowiedź funduszu pozostaje zapowiedzią, dopóki nie wiadomo, kto, ile i na jakich warunkach do niego wpłaci. Krytyka dominacji kilku podmiotów nie może zastępować planu finansowania alternatywy. To samo napięcie wraca w rozmowie o reformie ONZ: zasada równego głosu jest silna, ale jej materialne warunki trzeba dopiero stworzyć.
Guterres przypomniał również zobowiązania bogatszych państw w finansowaniu działań klimatycznych, w tym kwotę 300 mld dolarów rocznie, większe wsparcie adaptacji i fundusze na straty oraz szkody. Zwrócił uwagę na sytuację państw, z których pochodzą minerały krytyczne dla nowych technologii. Transformacja energetyczna może bowiem zwiększać popyt na surowce wydobywane w krajach, które niekoniecznie zatrzymują większą część wartości dodanej. To nie jest argument przeciw zmianie technologii, lecz pytanie o warunki handlu i inwestycji. Jeżeli państwo ma ponosić koszty suszy i powodzi, a jednocześnie dostarczać minerały dla cudzej transformacji, rozmowa o sprawiedliwości wymaga liczb oraz umów. Dyplomatyczna deklaracja o współpracy nie zastępuje finansowania, terminów i kontroli wykonania. Właśnie dlatego przedstawienie klimatu obok reformy instytucji ma sens: oba tematy rozstrzygają, czy kraj słabszy ekonomicznie może uczestniczyć w decyzji na własnych warunkach.
Karta Narodów Zjednoczonych dla wszystkich
Mówiąc o pokoju, Guterres wymienił Gazę, szerzej Bliski Wschód, Ukrainę i Sudan. Wezwał państwa do przestrzegania Karty Narodów Zjednoczonych, prawa międzynarodowego, suwerenności oraz integralności terytorialnej. Ten fragment wystąpienia stawia gospodarzom i gościom szczytu wymaganie trudniejsze od poparcia hasła reformy. Nowy układ głosów będzie wiarygodny tylko wtedy, gdy wspólne reguły nie staną się narzędziem wybiórczym. Państwo może równocześnie krytykować nierówną reprezentację i powstrzymywać się od jasnego stanowiska wobec konkretnego naruszenia prawa. Takie napięcie nie znika wraz ze zmianą liczby miejsc w sali. Sekretarz generalny przypomniał więc, że wielobiegunowość nie jest wartością samą w sobie; musi być związana z odpowiedzialnością za decyzje i z ochroną państw narażonych na przemoc.
BRICS daje krajom członkowskim forum rozmowy poza dawną dominacją Zachodu, ale nie stanowi jednego rządu ani jednolitego programu reformy ONZ. Różnią się ich interesy gospodarcze, relacje bezpieczeństwa i oczekiwania wobec istniejących instytucji. W praktyce wspólna krytyka obecnego porządku nie wystarcza do uzgodnienia nowego. Każdy projekt zmiany składu Rady Bezpieczeństwa musi odpowiedzieć, kto zyska miejsce, jaki będzie charakter tego miejsca i kto zaakceptuje ograniczenie własnej przewagi. Podobnie reforma instytucji finansowych musi określić podział wpływu, kapitału i ryzyka. Guterres mógł otworzyć te pytania, lecz nie mógł rozstrzygnąć ich w imieniu państw. Najuczciwszą miarą niedzielnego wystąpienia będzie zatem to, czy słowa z Nowego Delhi przejdą do negocjacji nad konkretnymi zasadami.
Dla mniejszych państw stawka nie sprowadza się do kibicowania jednemu blokowi. Wiarygodne instytucje powinny umożliwiać dochodzenie praw także wtedy, gdy stroną sporu jest mocniejszy partner. Dotyczy to bezpieczeństwa, dostępu do finansowania i reguł handlu. Jeżeli reforma jedynie zastąpi starych uprzywilejowanych nowymi, napięcie opisane przez Guterresa pozostanie. Jeżeli zwiększy reprezentację oraz skuteczność działania, może dać wielobiegunowemu światu bardziej przewidywalne ramy. To warunek, a nie wynik ogłoszony na szczycie. W niedzielnym apelu sekretarza generalnego najmocniejsza była właśnie ta niewygodna konsekwencja: skoro instytucje mają służyć wszystkim, każdy będzie musiał przyjąć ograniczenia wynikające ze wspólnej reguły, również wtedy, gdy przestanie ona być dla niego wygodna.
